Título:
El estado de excepción durante las manifestaciones de octubre 2019 en Ecuador
era jurídicamente justificable?
Marcel Gross
Índice:
1. Hipótesis: Estado de
excepción en el Ecuador durante las manifestaciones de octubre de 2019, era
jurídicamente justificable?
2. Antecedentes del Estado de Excepción
3. Eventos previos a las manifestaciones
4. Medidas económicas
5. Desarrollo de las protestas
6. Decreto ejecutivo N. 884
7. Análisis del decreto de excepción
8. Principio de necesidad
9. Principio de proporcionalidad
10. Principio de legalidad
11. Principio de temporalidad
12. Principio de territorialidad
13. Principio de razonabilidad
14. Conclusiones
15. Bibliografía
Manifestaciones de octubre de
2019 en Ecuador
Hipótesis: Estado de
excepción en el Ecuador durante las manifestaciones de octubre de 2019, era
jurídicamente justificable?
El primero de octubre de 2019, se emite el decreto ejecutivo
Número 883, en el que el Presidente de la República Lenín Moreno
decreta seis medidas económicas y trece propuestas de reforma que incluyeron la
eliminación del subsidio a la gasolina extra y al diésel, estableciendo nuevos
precios de los combustibles, lo que buscaba cerrar el déficit fiscal y mejorar
la liquidez del presupuesto general del Estado, con ingresos destinados a este
subsidio que aproximan a 1300
millones de dólares anuales.1
Desde el 3 al 13 de octubre
de 2019, existieron varios grupos de protesta a las medidas
tomadas que desde sus diversas organizaciones y por distintos motivos
salieron a las calles y generaron manifestaciones, plantones, concentraciones,
cierre de vías, suspensión de servicios en las principales provincias del país,
hechos que denotaron graves alteraciones del orden público, grave conmoción
interna y eventos violentos y agresivos2.
En razón de las circunstancias de grave conmoción interna,
debido a las paralizaciones en diferentes lugares del país que alteraron el
orden público, impidieron la normal circulación vehicular, provocaron
situaciones de manifiesta violencia que pusieron en riesgo la vida e integridad
de las personas, a fin de precautelar la seguridad y los derechos de todos los
ciudadanos, el Presidente de la República expidió el Decreto Ejecutivo N° 884
que declaró el estado de excepción3 en todo el territorio nacional por
sesenta días4.
2 Decreto Ejecutivo N° 884 de 3 de octubre de 2019.
3
El estado de
excepción se fundamenta en la Constitución del Ecuador, el Arts. 166 y
siguientes dispone que “La Presidenta o Presidente de la República notificará
la declaración del estado de excepción a la Asamblea Nacional, a la Corte
Constitucional y a los organismos internacionales que corresponda dentro de las
cuarenta y ocho horas siguientes a la firma del decreto correspondiente. Si las
circunstancias lo justifican, la Asamblea Nacional podrá revocar el decreto en
cualquier tiempo, sin perjuicio del pronunciamiento que sobre su
constitucionalidad pueda realizar la Corte Constitucional. El decreto de estado
de excepción tendrá vigencia hasta un plazo máximo de sesenta días.
Si las causas que lo motivaron persisten podrá
renovarse hasta por treinta días más, lo cual deberá notificarse. Si el
Presidente no renueva el decreto de estado de excepción o no lo notifica, éste
se entenderá caducado. Cuando las causas que motivaron el estado de excepción
desaparezcan, la Presidenta o Presidente de la República decretará su
terminación y lo notificará inmediatamente con el informe
correspondiente. Las servidoras y servidores públicos
serán responsables por cualquier
abuso que hubieran
cometido en el ejercicio de sus facultades durante la vigencia
del estado de excepción.”
4 Decreto Ejecutivo N° 884 de 3 de octubre de 2019.
Esta monografía analizará mediante la revisión del
articulado de la constitución relevante al estado de excepción, los conceptos
que caracterizan el estado de excepción, determinando la legalidad del decreto
ejecutivo Nro. 884.
Antecedentes del estado de
excepción:
El nacimiento del estado de excepción en la historia
jurídica se remonta a tiempos del imperio romano en el que se otorgaban
derechos excepcionales de manera temporal suspendiendo o limitando ciertos
derechos de las personas con el fin de controlar
y restablecer el orden público5. En el
Ecuador, constitucionalmente aparece el Estado de Excepción en 1835,
Inicialmente la regulación jurídica de las situaciones excepcionales centraba
su atención en la preservación del
orden público y la seguridad del Estado, mas no en la protección de los derechos
constitucionales ni del Estado de derecho6
Según Melo (2015), en la Constitución de 1998, se consolidó
la institución jurídica del estado de
excepción vigente en nuestros días, aún con la denominación de estado de
emergencia proveniente de la Constitución de 1978. El capítulo 4 de la referida
Constitución hablaba «del estado de emergencia. El art. 180 disponía que el
Presidente de la República, podía decretar el estado de emergencia «en todo el
territorio nacional o en una parte de él, en caso de inminente agresión
externa, guerra internacional, grave conmoción interna o catástrofes naturales».
Mientras que en la Constitución de 2008, el capítulo
tercero referente a la Función Ejecutiva, en la Sección Cuarta, de la Norma
Fundamental en vigor regula el estado de excepción. El art. 164 de la
Constitución de la República prescribe que la Presidenta o Presidente de la
República, mediante un decreto ejecutivo, tiene la facultad de declarar el
estado de excepción en todo o en parte del territorio ecuatoriano cuando se
susciten casos de agresión, conflicto armado internacional o interno, grave
conmoción interna, calamidad pública o desastre natural. Agrega además que “El estado de excepción observará los
principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad,
territorialidad y razonabilidad. El decreto que establezca el estado de
5 Florentín Meléndez, Suspensión de los derechos
constitucionales en los estados de excepción según el derecho internacional de
los derechos humanos, San Salvador, Criterio, 1999, p. 18.
6 Rosa Melo Delgado, El Estado de Excepción en el
actual constitucionalismo andino, Universidad Andina Simón Bolívar, Quito,
2015, pp. 12
excepción contendrá
la determinación de la causal y su motivación, ámbito territorial de
aplicación, el periodo de duración, las medidas que deberán aplicarse, los
derechos que podrán suspenderse o limitarse y las notificaciones que correspondan
de acuerdo a la Constitución y a los tratados internacionales.”
Para efectos de la elaboración de esta monografía,
utilizaremos los elementos descritos en el artículo 164 de la Constitución
ecuatoriana para determinar si se cumplen los parámetros establecidos.
Los elementos a estudiar del Estado de excepción serán los
principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad,
territorialidad y razonabilidad.
Eventos previos a las
manifestaciones:
EL 24 de septiembre de 2019, en la provincia de Carchi se
realizaron manifestaciones por las condiciones
económicas relacionadas con la devaluación del peso colombiano y la reducción
de ventas de los comerciantes de la zona, los manifestantes solicitan la
reducción del IVA al 6% en la zona y
la toma y destrucción de la Gobernación de Carchi.7
Durante 7 días, miles de manifestantes se tomaron las
calles de la provincia, lo que fue consolidando en redes sociales el llamado al
#ParoNacional, que entre sus objetivos principales
se encuentran los tags #AsambleaConstituyenteYa, #FueraLenin #CarchiResiste y
#ElPeorGobiernodelaHistoria en las redes del Twitter y Facebook.
Como se puede observar había una tendencia hacia la
amplitud del paro, como una medida de manifestación nacional y desde ese
momento había ya grupos, muchos relacionados con el anterior gobernante del Ecuador, que buscaban apoyar
una salida inconstitucional del presidente
Moreno.
Por otra parte, la coyuntura económica del Ecuador es
desfavorable, esto puede comprobarse con el alto déficit de su presupuesto, que alcanza los 5000 millones
de dólares y que en el 2020, puede llegar a ser de hasta 10,000 millones
por amortización, según el Observatorio de la Política
FIscal8, agregando además la alta tasa de
desempleo, que representa el 4,9 por ciento de la población económicamente
activa, que es la tasa más alta en los últimos 3 años en el país, con un total
de 38,5% de la población con un empleo adecuado.9
Medidas económicas:
La noche del 1ero de octubre de 2019, Lenin Moreno anunció 6
medidas económicas y 13 propuestas de reforma en cadena nacional para estimular
la economía del país.
Estas
fueron las medias y reformas resultantes del anuncio:
·
La liberación del precio del
diésel y la gasolina extra y ecopaís.
·
La entrega de 15 dólares mensuales
adicionales en bonos a 300 000 familias.
·
La eliminación o reducción de
aranceles para maquinaria y materias primas agrícolas e industriales.
·
La eliminación de aranceles a la
importación de dispositivos móviles
·
La entrega de mil millones de dólares para créditos hipotecarios desde noviembre, a una tasa del 4,99%.
·
La renovación de contratos
ocasionales con 20% menos de remuneración.
·
El despido de 23.000 burócratas.
Junto a ello anunció las reformas que serían enviadas a la Asamblea
Nacional de Ecuador que estarían en temas como:
·
La contribución durante tres años por parte de empresas que perciben ingresos
superiores a 10 millones de
dólares al año.
·
La devolución automática de
tributos al comercio exterior.
·
La eliminación del anticipo del
impuesto a la renta.
·
La reducción a la mitad del
impuesto a la salida de divisas (ISD) para materias primas, insumos para bienes
de capital, según un listado.
·
La reducción del impuesto a los vehículos
de menos de 32.000 dólares para uso productivo.
·
Las reducción de vacaciones para
empleados públicos de 30 a 15 días al año, exceptuando a la fuerza
pública y servicios sociales.
·
La aportación de un día del
salario cada mes a los trabajadores públicos.
·
La aplicación de reformas
laborales sobre nuevos contratos.
·
La creación de nuevas modalidades
de contratos para quien inicia un emprendimiento.
·
La creación de una modalidad de
contrato de reemplazo en caso de licencia de maternidad y paternidad y
enfermedades catastróficas.
·
Facilidades para teletrabajo.
·
Nueva forma de jubilación
patronal: empleadores incrementan aporte mensual en 2% para nuevos trabajadores,
Ese valor podrá ser ahorrado en el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS)
o en fondos privados.10
Desarrollo de las protestas11:
El 2 de octubre de 2019, los gremios de transportistas,
incluidos taxistas y buses de transporte público decidieron tomar acciones
contra las medidas, especialmente en lo relacionado a la eliminación del
subsidio de todos los combustibles y entre el pliego de peticiones solicitaban
la revisión de las tarifas de los pasajes de transporte público.
El 3 de octubre, los transportistas dejaron de trabajar y
empezaron a bloquear las vías. Ya para el primer día se pudo observar actos de
violencia y delincuenciales. Se decreta el Estado de excepción mediante
decreto ejecutivo Nro. 884, luego de la suspensión del servicio de transporte;
cierre de vías en varios puntos a nivel nacional; quema de llantas en vías
cerradas; amenazas y agresiones
contra transportistas y usuarios del transporte público: saqueos a
supermercados y farmacias; daño a edificaciones patrimoniales; impedimento de
circulación de carros de servicio de emergencia, entre varios otras cosas.
El 4 de octubre de 2019, se pone fin al paro de los transportistas
e inicia el paro de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
(CONAIE) así como la Confederación
11 dw.com/es/cronología-del-paro-en-ecuador-y-lo-que-vino-después/a-51456988
consultado el 19 de diciembre de 2019
de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana
(CONFENAIE) y la Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas
y Negras (FENOCIN), anunciaron un paro nacional. La demanda de las
organizaciones indígenas era la inmediata derogatoria del Decreto N° 883 que
suprimió el subsidio a la gasolina extra y al diésel.
El sábado 12 de octubre de 2019, fue un día especialmente
violento durante el cual ocurrieron eventos de especial
gravedad, que podrían
configurar actos de vandalismo y de terrorismo, tales como:
·
El asalto e incendio a la
Contraloría General del Estado, su sede fue destruida en gran parte por un
incendio aparentemente premeditado.
·
Ocupación de tres instalaciones
petroleras en la Amazonía ecuatoriana, cuyas consecuencias pudieron haber sido
funestas en caso de provocarse un accidente que hubiese podido costar la vida a
decenas de personas.
·
Asalto al cuartel de policía 24 de Mayo en Quito,
al que prendieron fuego y al fuerte
militar La Balbina. Los soldados de La Balbina repelieron a los
agresores con armas no letales. Varios soldados resultaron heridos por armas
caseras, uno de ellos perdió un ojo.
·
El Gobierno Nacional del Ecuador,
en cumplimiento con en el artículo 393 de la Constitución12 que obliga al
Estado a garantizar la seguridad humana y prevenir formas de violencia y
discriminación y la comisión de infracciones y delitos, actuó con el objetivo de cumplirlo con el objetivo de
salvaguardar la seguridad pública de la manera que consideraron adecuado.
·
Finalmente hubieron 1507 personas
atendidas a nivel nacional, de las cuales 435 atenciones, fueron servidas a
miembros de la policía nacional; 6 personas fallecidas y una aún en proceso de
investigación fiscal; 73 centros de salud fueron obligados a mantener cerrados;
94 tramos en ejes viales con presencia de cierre de vías; 1300 extranjeros que
tuvieron que ser evacuados con cooperación del Ministerio de Turismo.
12 Constitución de la República del Ecuador, Art. 393.- “El Estado
garantizará la seguridad
humana a través de políticas y acciones integradas, para
asegurar la convivencia pacífica de las personas, promover una cultura de paz y
prevenir las formas de violencia y discriminación y la comisión
de infracciones y delitos. La planificación y aplicación de estas
políticas se encargará a órganos especializados en los diferentes niveles de gobierno”.
A
continuación se hará la transcripción del Estado de Excepción con el fin de
analizar las variables antes mencionadas:
Decreto ejecutivo N. 884 13
Artículo l.- DECLÁRESE el estado de excepción en todo el
territorio nacional, en razón de las circunstancias de grave conmoción interna,
pues las paralizaciones en diferentes lugares del país, han alterado el orden
público, impidiendo la normal circulación vehicular, provocando situaciones de
manifiesta violencia que ponen en riesgo la seguridad y la integridad de las
personas; así como también, la alerta de una posible radicalización de la
medida en todo el territorio nacional, ya que las diferentes agrupaciones continúan convocándose para jornadas de protesta continua e indefinida. Tal
situación, requiere de intervención emergente a fin de precautelar la seguridad
y los derechos de todas las personas. Artículo 2.- DISPONER LA MOVILIZACIÓN en
todo el territorio nacional de tal manera que todas las entidades de la
Administración Pública Central e Institucional, las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional coordinen esfuerzos en el marco de sus competencias con la
finalidad de ejecutar las acciones necesarias para mantener el orden prevenir
acontecimientos de violencia. De la movilización de las Fuerzas Armadas reafírmese que su participación en el restablecimiento del orden público
es complementaria a las acciones de la Policía Nacional en cumplimiento
del marco legislativo vigente en materia de Seguridad Pública y del Estado. De
la movilización de la Policía Nacional,
reafírmese que la misma tendrá
por objeto reforzar
el control interno
para garantizar la integridad
y la convivencia pacífica de los ciudadanos a nivel nacional y la intervención
emergente ante incidentes flagrantes que vulneren derechos de las personas.
Artículo 3.- SUSPENDER en todo el territorio nacional el ejercicio del derecho
a la libertad de asociación y reunión, en estricta relación a los motivos del
estado de excepción y a la seguridad del Estado, observándose los principios de proporcionalidad, necesidad e idoneidad y el estricto
apego al respeto
de las demás garantías constitucionales. La suspensión del derecho a
la libertad de asociación y reunión de las personas a nivel nacional
consiste en limitar
la conformación de aglomeraciones en espacios
públicos durante las veinticuatro (24) horas del día con el objeto
de impedir que se atente
contra los derechos del resto de ciudadanos. Artículo
4.- LIMITAR el derecho a la libertad
de tránsito en todo
el territorio nacional
en los casos en que se atente
contra los derechos
y garantías del resto
de ciudadanos con el objeto de impedir que se efectúen
actos contrarios al derecho de terceros o se generen actos, vandálicos que
atenten contra la vida o propiedad de las personas y preservar así el orden
público. Se excepciona el transporte público administrado por las entidades
estatales, así como el transporte de las entidades del sector salud, riesgos,
emergencias y similares, seguridad y transporte policial y militar. Artículo
5.- DISPONER las requisiciones a las que haya lugar para mantener los servicios
que garanticen los derechos de las personas y el orden y la seguridad interna.
Las requisiciones se harán en casos de extrema necesidad y en estricto
cumplimiento del ordenamiento jurídico aplicable para esta situación,
observando de manera imperiosa los criterios de responsabilidad de la requisición, formalidades y documentación requerida y demás consideraciones
sobre la materia contenidas en los reglamentos respectivos. Toda requisición
sea de bienes o servicios, se ejecutará de conformidad con lo establecido en el
Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado y el Reglamento de
Requisición de Bienes. Artículo 6.- ESTABLECER como zona de seguridad todo el
territorio nacional, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 165, numeral
5, de la Constitución de la República del Ecuador. Artículo 7.- El Ministerio
de Economía y Finanzas situará los recursos
suficientes para atender
la situación de excepción, pudiendo
disponer de los fondos públicos necesarios para el
efecto, excepto los correspondientes a salud y educación. Artículo 8.- El
estado de excepción regirá durante sesenta días a partir de la suscripción de este decreto ejecutivo. Artículo 9.-
Notifíquese de esta declaratoria de estado de excepción a la Asamblea Nacional,
a la Corte Constitucional y a los organismos internacionales correspondientes.
Artículo 10.- De la ejecución del presente Decreto Ejecutivo que entrará en
vigencia desde la fecha de su expedición, sin perjuicio de su publicación en el
Registro Oficial, encárguense los ministros de Gobierno, Defensa Nacional y
Economía y Finanzas.
Análisis del
decreto de excepción:
Como fue mencionado anteriormente, el estado de excepción será comparado con los conceptos descritos en el artículo
164 de la constitución ecuatoriana, iniciando con el principio de necesidad.
Principio de necesidad:14
Según (Guala:39)15, los principios jurídicos que
regulan el estado de excepción, al ejecutivo le está permitido declarar el
estado de excepción, siempre y cuando los medios o mecanismos
ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico sean
incapaces de resolver o afrontar una circunstancia o situación real de extremo
peligro para la permanencia de la democracia, la protección de los derechos
constitucionales y la existencia del Estado como tal (poder,
territorio, población, soberanía, reconocimiento internacional).Las
disposiciones del derecho internacional que sustentan el principio de necesidad están previstas en el art. 4.1 del PIDCP16; en el art. 27.1
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)17
y en el art. 15.1 del Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH).18 Las
citadas normas permiten a los Estados la suspensión o limitación temporal de
determinados derechos constitucionales, con el propósito
de evitar males mayores que afectarían
a la colectividad.
El principio de necesidad está establecido en el primer
artículo del decreto 884, reza de la siguiente
manera: “Artículo l.- DECLÁRESE
el estado de excepción en todo el territorio nacional, en razón de las circunstancias de grave conmoción interna, pues las paralizaciones en diferentes
lugares del país, han alterado el orden público, impidiendo la normal
circulación vehicular, provocando situaciones de manifiesta violencia que ponen
en riesgo la seguridad y la integridad de las personas; así como también, la
alerta de una posible radicalización de la medida en todo el territorio
nacional, ya que las diferentes agrupaciones continúan convocándose para
jornadas de protesta continua e indefinida. Tal situación, requiere de
intervención emergente a fin de precautelar la seguridad y los derechos de
todas las personas.”
Tal como consta en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y en los distintos instrumentos internacionales descritos
anteriormente, son los Estados que adoptarán las medidas necesarias para
retornar al orden cuando la vida del Estado se encuentra en peligro, siempre y cuando estas
disposiciones no sean incompatibles con las obligaciones del derecho
internacional, especialmente en lo concerniente a discriminación por motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión u origen social.
16 ONU, PIDCP, «Art. 4.1. En situaciones excepcionales
que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido
proclamada oficialmente, los Estados parte en el presente Pacto podrán adoptar
disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la
situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social».
17 La Convención Americana sobre Derechos Humanos
(CADH) o Pacto de San José, fue suscrita en la Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derechos Humanos en San José. Esta Convención se adoptó el
22 de noviembre de 1969 y entró en vigencia el 18 de julio de 1978. Secretaría
General OEA (Instrumento Original y Ratificaciones), Serie sobre Tratados OEA
No. 36, Registro ONU 27/08/1979, No. 17955.
18 El Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, conocido también como
Convención Europea de Derechos Humanos, fue firmado en Roma el 4 de noviembre
de 1950 y entró en vigor el 3 de septiembre de 1953.
El art. 164 de la Constitución de la República prescribe
que la Presidenta o Presidente de la República, mediante un decreto ejecutivo,
tiene la facultad de declarar el estado de excepción en todo o en parte del
territorio ecuatoriano cuando se susciten casos de agresión, conflicto armado
internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre
natural. Agrega además que “El estado de
excepción observará los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad,
temporalidad, territorialidad y razonabilidad. El decreto que establezca el
estado de excepción contendrá la determinación de la causal y su motivación,
ámbito territorial de aplicación, el periodo de duración, las medidas que
deberán aplicarse, los derechos que podrán suspenderse o limitarse y las
notificaciones que correspondan de acuerdo
a la Constitución y a los tratados internacionales.”
Sobre este principio considero que se especificó el motivo
por el cual el Gobierno ecuatoriano considera que la conmoción ocurrida durante
el período de las manifestaciones fue un evento que iba más allá de las
posibilidades previstas en los ordenamientos jurídicos internos de la nación,
haciendo que las autoridades impulsen un estado de excepción con la finalidad
de preservar la vida de la nación ecuatoriana.
Principio de proporcionalidad:
Este principio responde
a la capacidad de un Estado para repeler el peligro ante la imposibilidad de utilizar medios distintos
para hacerlo y la proporcionalidad de contrarrestar la violencia con un
nivel de violencia con el mínimo de lesividad posible
para evitar un grado mayor de represión
del necesario, que pudiera implicar violaciones de derechos humanos.
Según Mira19, los medios o mecanismos
utilizados para repeler un peligro real deberán ser proporcionales a este; de
ahí que la declaratoria del estado de excepción no se justifique, mientras no se demuestre
que era imposible contrarrestar una circunstancia o situación extrema y peligrosa mediante la
utilización de las medidas ordinarias. Por ello, el «principio de
proporcionalidad no debe ser analizado en abstracto», sino en el caso concreto,
en consideración a su magnitud
y características propias.
Este principio permite poner un límite a la vigencia del
estado de excepción, en cuanto a su duración y medidas. El principio de
proporcionalidad se halla previsto en el art. 4.1 del PIDCP,
19 Mira, Clara (2015), Los estados de excepción en
Colombia y aplicación del principio de proporcionalidad: Un análisis de seis
casos representativos, Revista Opinión Jurídica de la Universidad de Medellín,
Quito, pp. 141 a la 143
en el art. 27.1 de la CADH, y en el art. 15.1 del Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales.
Sobre lo anteriormente mencionado, el estado de excepción dispuso en el
artículo 2 lo relacionado con el principio de la proporcionalidad con la
siguiente redacción: “Artículo 2.-
DISPONER LA MOVILIZACIÓN en todo el territorio nacional de tal manera que todas
las entidades de la Administración Pública Central e Institucional, las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional coordinen esfuerzos en el marco de sus
competencias con la finalidad de ejecutar las acciones necesarias para mantener
el orden prevenir acontecimientos de violencia. De la movilización de las
Fuerzas Armadas reafírmese que su participación en el restablecimiento del
orden público es complementaria a las acciones
de la Policía Nacional en cumplimiento del marco
legislativo vigente en materia de Seguridad Pública
y del Estado. De la movilización de la Policía Nacional, reafírmese que la misma tendrá
por objeto reforzar
el control interno
para garantizar la integridad y la convivencia pacífica
de los ciudadanos a nivel nacional y la intervención emergente ante incidentes
flagrantes que vulneren derechos de las personas”
Con el fin de determinar el cumplimiento del principio de
proporcionalidad es importante detallar la justificación del uso de la fuerza
pública dentro del marco normativo del uso progresivo de la fuerza, el mismo
que está detallado a continuación20:
Uso progresivo de la fuerza en el
Ecuador:
|
DERECHOS,
RESPONSABILIDADES, RESTRICCIONES O FACULTADES DE EMPLEO DE LA FUERZA EN EL
CONTEXTO DEL ORDEN PÚBLICO EN
EL ECUADOR
|
ARTÍCULOS RELACIONADOS
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Constitución de la
República del Ecuador
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Responsabilidades de Policía
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Art. 158 y
163, inciso 1
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Facultades de Policía en uso de la fuerza
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Art. 163, inciso 2
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|
Suspensión de derechos de libertad
(Estado de
excepción)
|
Art. 164,165,166
|
|
Ley de seguridad Pública y
del Estado
|
20 Ministerio de Gobierno, Oficio Nro. MDG-VDI-SSC-2019-0705-O de 29 de
noviembre de 2019.
|
Facultades de Policía en uso de la fuerza
|
Art. 45
|
|
Código Orgánico Integral
Penal (Parte Sustantiva)
|
|
Facultades de policía en uso de la fuerza
|
Art. 30-33 causas de
justificación
|
|
Reglas a
tomar en cuenta para ejercer el control del orden público (restricciones)
Delitos contra la eficiencia de la
administración pública
|
Art. 282 Incumplimiento de decisiones legitimas de autoridad
competente.
Art. 283 Ataque o resistencia
|
|
Reglas a tomar
en cuenta para ejercer el control del orden público (restricciones) Delitos
contra la seguridad pública
|
Art. 336.- Rebelión
Art. 339.- Actos hostiles contra el Estado Art. 345.- Sabotaje
Art. 346.- Paralización de un servicio público
Art. 348.- incitación a la discordia entre ciudadanos
Art. 363.- Instigación
|
|
Reglas a tomar
en cuenta para ejercer el control del orden público (restricciones)
Contravenciones de primera clase
|
Art. 393, numerales 2
|
|
Reglas a tomar en cuenta para ejercer el
control del orden público (restricciones) Contravenciones de segunda
clase
|
Art. 394, numerales 2
|
|
Código Orgánico Integral
Penal (Parte Adjetiva)
|
|
Garantías y principios rectores en el proceso penal
Derechos de la victima
Derechos y garantías de las personas privadas de la libertada
Facultades de
Policía (Aprehensión)
|
Art. 4,5,6,10
Art. 11
Art. 12
Art.
526,527,528,529 y 679
|
|
Acuerdo Ministerial 4472
del 19 de agosto de 2014
|
|
Facultades de Policía en uso de la fuerza
|
Capítulos
|
|
Manual de derechos humanos
aplicados a la función policial segunda edición, año
2009.
|
|
Derechos de libertad de los ciudadanos,
facultades de
policía en uso de la fuerza
|
Módulo 2, unidad 6, lección 1; y,
varios de
sus contenidos
|
En este marco, uno de los pilares que guían el accionar del
Estado y sus instituciones es la adopción de las recomendaciones y los
lineamientos establecidos en instrumentos internacionales encaminados a
promover y velar por los derechos humanos de las personas.
El Ecuador, en aplicación a los
Principios del Protocolo sobre el Uso de la Fuerza y Armas de Fuego de La
Habana21 (Octavo Congreso de las
Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
celebrado en La Habana, del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990), podría
haber utilizado la fuerza e incluso el uso de armas de fuego en virtud de los
artículos 4 y 5 de este instrumento, al establecer que:
Art. 4. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley, en el desempeño de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible
medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de
fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios
resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado
previsto.
Art
5. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley:
·
Ejercerán moderación y actuarán en
proporción a la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga;
·
Reducirán al mínimo los daños y
lesiones y respetarán y protegerán la vida humana;
·
Procederán de modo que se presten
lo antes posible
asistencia y servicios médicos a las personas heridas o afectadas;
·
Procurarán notificar lo sucedido,
a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos íntimos de las personas
heridas o afectadas.
Mediante Oficio del Ministerio de Gobierno Nro.
MDG-2019-2566-OF de 03 de octubre de 2019, se solicitó que la actuación Policial
en los eventos de octubre, se vea enmarcada en los cuatro
diciembre de 2019
principios fundamentales del uso progresivo de la fuerza en
el Estado ecuatoriano conforme lo establece el artículo 1 del Reglamento, los
cuales son:
·
Legalidad, que hace referencia a
que todos los medios y los métodos que el servidor policial emplee, deben
responder a las normas nacionales e internacionales reglamentadas para el
efecto en pos de alcanzar un objetivo legal
establecido.
·
Necesidad, que tiene que ver con el agotamiento de las diversas
alternativas legales y de
oportunidad previo al uso progresivo de la fuerza que se le han presentado al
funcionario/a policial con miras a resolver, conforme
el estado de situación, el evento y el
escalamiento de los niveles de agresividad o resistencia por parte del
infractor real o presunto.
·
Proporcionalidad, que demarca el equilibrio entre la gravedad
de la amenaza y la cantidad
de fuerza policial empleada, considerando sus posibles consecuencias para
alcanzar el objetivo legal deseado, el nivel de resistencia empleado por parte
del infractor real o presunto y el bien jurídico atacado o en peligro.
·
Y, oportunidad, que determina la
efectividad en el uso de la fuerza en el momento necesario para contrarrestar,
controlar o repeler una acción de resistencia o agresividad del presunto
infractor de la ley.
Finalmente,
es necesario acotar que a pesar de las disposiciones oficiales de las
autoridades del Ministerio de Gobierno, los excesos de la fuerza que han sido
reportados han sido analizados por la policía nacional para obtener
recomendaciones o sanciones, según fue manifestado por la Ministra María Paula
Romo en su entrevista con el equipo del alto comisionado de las naciones unidas
que visitaron el Ecuador desde el 20 de octubre al 8 de noviembre de 2019.
Principio de legalidad:
Según Rosa Delgado (2015:26-27) lo que busca esclarecer
este principio es que la regulación interna del estado de excepción se
encuentre determinado por un ordenamiento jurídico interno, el mismo que debe estar escrito previo a su
expedición, para que sea legítimo y no violente el Estado de derecho; de igual
forma, deberá estar sujeto al control tanto interno como externo, en cuanto a su operatividad. En el
contexto internacional, será esencial el notificar acerca de la declaratoria del estado de excepción a la comunidad
internacional en consideración a los pactos
de los cuales
el Ecuador es parte. Si no se cumpliera con este requisito
se estaría transgrediendo las normas de Derecho
Internacional, a las cuales todo Estado parte debe sujetarse. Asimismo, el
estado de excepción no es legítimo si no se enmarca dentro de la norma constitucional,
de la ley que lo regula y de los documentos internacionales en materia de
derechos humanos. El principio de legalidad interactúa con el principio de
constitucionalidad; sin embargo, el primero está supeditado al imperio del
segundo; así por ejemplo, el estado de excepción no puede ser declarado si no
se ha suscitado una de las causas previstas en la Constitución.
Sobre esto, como hemos mencionado anteriormente, el estado
de excepción se fundamenta en la Constitución del Ecuador en su art. 166 y siguientes y dispone que “La Presidenta o Presidente de la
República notificará la declaración del estado de excepción a la Asamblea
Nacional, a la Corte Constitucional y a los organismos internacionales que corresponda dentro
de las cuarenta y ocho horas siguientes a la firma del decreto correspondiente.
Sobre el control constitucional y político se establece lo siguiente:
Si las circunstancias lo justifican, la
Asamblea Nacional podrá revocar el decreto en cualquier tiempo, sin perjuicio del pronunciamiento que sobre su constitucionalidad pueda realizar la Corte
Constitucional. El decreto de estado de excepción tendrá vigencia hasta un
plazo máximo de sesenta días.
Si las causas que lo motivaron persisten podrá renovarse
hasta por treinta días más, lo cual deberá notificarse. Si el Presidente no renueva el decreto de estado de excepción o no lo notifica,
éste se entenderá caducado. Cuando las causas que motivaron el estado de
excepción desaparezcan, la Presidenta o Presidente de la República
decretará su terminación y lo notificará inmediatamente con el informe
correspondiente. Las servidoras y servidores públicos serán responsables por
cualquier abuso que hubieran cometido en el ejercicio de sus facultades durante
la vigencia del estado de excepción.
En Ecuador el estado de excepción se encuentra regulado de
conformidad con lo prescrito en la
Constitución de 2008 (CRE), publicada en el Registro Oficial (RO) No. 449 de 20
de octubre de 2008, en concordancia con la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC), publicada
en el Segundo Suplemento del RO No. 52 de 22 de octubre
de 2009 y, con la Ley de Seguridad Pública
y del Estado ecuatoriano, publicada
en el Suplemento del RO No. 35 de 28 de septiembre de 2009.
Por lo antes mencionado, podemos
determinar que el estado de excepción estaba
anteriormente determinado en el marco legal del Ecuador.
Tuvo además el control político de la Asamblea Nacional22 que
tenía la potestad de determinar la revocatoria del mismo.
Así mismo, la Corte Constitucional se pronunció
favorablemente el 7 de octubre de 2019, en sesión extraordinaria el Pleno
de la Corte Constitucional aprobó el dictamen
de constitucionalidad de la declaratoria de estado de excepción dispuesta
mediante decreto Nro. 884, resolviendo entre otras cosas, que las medidas a ser adoptadas con ocasión
del objeto del estado de excepción deberían ser: necesarias, idóneas y proporcionales.23
Finalmente, se notificó al sistema interamericano y al
sistema universal en el tiempo indicado sobre el estado de excepción con el fin
de cumplir los requisitos internacionales también.
Por lo tanto se determina que se procedió a regular la
utilización de esta institución jurídica, quedando sujeta al control político,
constitucional e internacional.
Principio de
temporalidad:
Según Rosa Melo, el principio de temporalidad constituye la
piedra angular del estado de excepción, ya que limita su existencia a un período
determinado. Si este mecanismo se prolonga
por más tiempo que el explícitamente señalado, deja de ser un medio idóneo y
constitucional, convirtiéndose en un mecanismo arbitrario, permanente e
inconstitucional. En este contexto, el art. 27 de la CADH señala que el estado
de excepción debe estar en vigencia «por el tiempo estrictamente limitado
a las exigencias de la situación», con lo cual es evidente
que el estado de excepción
no se puede dilatar por más tiempo que el rigurosamente necesario para superar
la circunstancia excepcional que lo motivó. De conformidad con este principio,
las medidas extraordinarias que acojan
los Estados deberán
ser temporales y no permanentes, caso contrario se
estaría contrariando al principio de legalidad, al ordenamiento jurídico
interno e internacional y al estado democrático de derecho.
diciembre de 2019.
Sobre esto, en el estado de excepción de octubre de 2019,
en su artículo 8 dice lo siguiente: “El estado de excepción regirá durante
sesenta días a partir de la suscripción de este decreto ejecutivo”. El mismo
que fue revisado el 7 de octubre por la Corte Constitucional reduciendo el
tiempo a 30 días.24
Principio de
territorialidad
Este principio determina la limitación geográfica de la
aplicación del estado de excepción y esta delimitación busca de limitar
los abusos de los Estados.
En el artículo 1 del estado de excepción
se declara: el estado de excepción en todo el territorio nacional, en razón de
las circunstancias de grave conmoción interna
(…)
Tomando en cuenta el grave nivel de conmoción nacional y
los controles políticos y constitucionales, considero también justificable el
principio de territorialidad dispuesta para control en todo el territorio
nacional, dado a la apreciación del incremento de los niveles de violencia en
todo sentido.
Principio de
razonabilidad25:
Finalmente con este principio se logra un equilibrio entre
las circunstancias de peligro y las medidas adoptadas para repeler o subsanar las mismas; al referirse al principio de razonabilidad
expone lo siguiente: «La razonabilidad supone que el acto de dictar un estado
de excepción guarde relación con la justicia y la necesidad», es decir que
dicho acto no sea arbitrario, sino equitativo, ecuánime, acorde a las
circunstancias, perfectamente motivado, y que las medidas adoptadas para
afrontar la situación de crisis sean eficaces para extinguirla.
El principio de razonabilidad se desarrolla en la
justificación del estado de excepción antes descrito en el cual se expresa
el estado de violencia imperante
en ese momento y la justificación
del uso de la fuerza desarrollado anteriormente en el principio de proporcionalidad.
25 Espinosa, Eloy (2003), Jurisdicción constitucional,
impartición de justicia y debido proceso, Ara Editores, Lima, 454 págs.
Conclusión:
Luego de haber realizado la revisión del articulado
constitucional comparado con el estado de excepción 884 puedo determinar lo
siguiente:
·
El estado de excepción constituye
tal como lo dice su nombre, un evento excepcional, el mismo que deberá ser
utilizado solo en casos cuando los gobernantes del país consideren que la vida de la nación se encuentra en peligro. Sobre esto, jurídicamente es posible justificar el estado de excepción, pero en su
práctica hemos visto que en los últimos 10 años, Ecuador ha tenido más de 100
estados de excepción, en el cual se realizó un control político en la asamblea
nacional y un control constitucional de la Corte Constitucional y salió
favorecido el mantenimiento de estos eventos excepcionales que con el tiempo,
se ha convertido en costumbre de países latinoamericanos.
·
En comparación con otras
democracias que han utilizado en estado de excepción, por ejemplo en España, desde 1978 hasta el 2017,
solo se expidió 1 estado
de excepción, en el año 2017, a diferencia de lo
ocurrido en Ecuador.
·
Uno de los problemas principales
es cultural, dado que se ha acostumbrado al país a expedir estados de
excepción, sin tomar en cuenta la excepcionalidad con las que deberían ser
emitidos.
·
Por otra parte y dado que el ordenamiento legal nacional e internacional no es específico en las condiciones que se debe
cumplir para la emisión de un estado de excepción, debemos regirnos
por la información objetiva que contamos sobre
el cumplimiento de los
parámetros expuestos en la constitución.
·
Por la razón antes mencionada, y con el fin de dar una mayor rigidez
legislativa, todos los estados de excepción al menos deben
cumplir los parámetros expuestos y al mismo tiempo, debe obtener un control
político por parte de la Asamblea Nacional del Ecuador y un control
constitucional de parte de la Corte Constitucional.
·
Hay que tomar en cuenta que estos
parámetros son fundamentados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos: Artículo 4, numeral 1 y en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, Artículo 27, numeral 3, las mismas que son específicamente reglas
generales de cumplimiento, tal como se ha mencionado anteriormente.
·
Finalmente, en base a las
disposiciones constituciones que amparan la convocatoria a estado de excepción,
el gobierno notificó oportunamente tanto a la Organización de Estados Americanos OEA como a la Organización de las Naciones
Unidas la Declaratoria
de Estado de Excepción el día 3 de octubre de 2019,
cumpliendo con las obligaciones internacionales y nacionales necesarias para justificar la emisión del estado de excepción.
·
En conclusión, y a pesar de que
concuerdo con que la emisión del estado de excepción es justificable
jurídicamente, como lo hemos observado en el transcurso de esta monografía, los
controles políticos y constitucionales han generado una simbiosis institucional
que ha permitido el florecimiento de los mismos y la sobreutilización de esta
medida excepcional en el país.
Bibliografía:
·
Decreto Ejecutivo N° 884 de 3 de octubre de 2019.
·
Florentín Meléndez, Suspensión de los derechos constitucionales en los
estados de excepción según el derecho internacional de los derechos humanos,
San Salvador, Criterio, 1999, p. 18.
·
Rosa Melo Delgado, El Estado de Excepción en el actual
constitucionalismo andino, Universidad Andina
Simón Bolívar, Quito, 2015, pp. 12
el 17 de
diciembre de 2019.
·
1 dw.com/es/cronología-del-paro-en-ecuador-y-lo-que-vino-después/a-51456988
consultado el 19 de diciembre de 2019
·
Constitución de la República del Ecuador, Art. 393
·
1 Guala, Ángel (2012)
Control Constitucional de los Estados
de Excepción, Pontificia Universidad Católica del Ecuador, pp.39, Quito
·
Mira, Clara (2015), Los estados de excepción en Colombia y aplicación
del principio de proporcionalidad: Un análisis de seis casos representativos,
Revista Opinión Jurídica de la Universidad de Medellín, Quito, pp. 141 a la 143
·
Ministerio de Gobierno, Oficio Nro. MDG-VDI-SSC-2019-0705-O de 29 de
noviembre de 2019.
·
1 Espinosa, Eloy (2003), Jurisdicción constitucional,
impartición de justicia y debido proceso, Ara Editores, Lima, 454 págs
